期待从“执行黑名单”迈向信用档案
杨涛
“行贿黑名单”、 “企业信用黑名单”、 “驾驶员黑名单”…….一夜之间，各种“黑名单” 仿佛梨树开花一样，遍地都是。这不，人民网12月14日又报道称，针对每年高达250多万件的执行案件，最高人民法院拟设立“执行黑名单”并向全社会公布，让故意赖债者成为“过街老鼠”，在市场经济条件下寸步难行。
设立“执行黑名单”是一种无奈之举，是在当事人自愿履行法院判决低，法院强制执行工作量日渐加大之下的产物。据介绍，1993年，法院判决进入强制执行程序的约占30%；1998年，则猛增至42%；2003年，又涨至52%。法院执行的工作量越来越大。而在这种现状的背后，则反映了社会诚信度的普遍降低。面对这种现状，最高法院希望设立这么一个“执行黑名单”系统，并希望通过这个系统与银行征信系统的链接，并借助与工商登记、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门建立的联动机制，最终形成一种执行威慑机制，使被执行人为其不履行生效法律文书确定的义务付出沉重代价。
从浙江省宁波市北仑区检察院建立“行贿人资料库”到最高人民法院设立“执行黑名单”，反映了有关方面在打造诚信人格，重建诚信社会的一种探索和努力。这些探索和努力在实践反映来看，是通过建立一定的制度的约束和惩罚不诚信行为，引导人们诚实守信、遵守诺言，有一定成效也是具有可行性。
但从各种“黑名单”的相继出台现状来看，仍然存在不少的问题。一是各种名目的涉及信用方面“黑名单”太多、太滥，各行其是，使人们眼花缭乱，不利于整合各方面的资源，促进社会效率。二是一些“黑名单”实际上并没有明确的法律依据，是一些部门自己在对其相对人设立义务，因而尽管有时他们的初衷也许是好的，但也会因其程序或实体上的瑕疵及法律依据不足，让人质疑。然而，如果各种“黑名单”对不诚信的人没有任何约束力和某种惩罚的话，这种所谓的名单也就没有什么力度。如“执行黑名单”本身并不对其他部门具有约束力，要使名单上的人在贷款、消费、注册新公司、购买车辆、购地置产、承揽工程、经营贸易、出境上受到限制，取得成效，必须要得到银行工商登记、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门的支持、配合和法律的允许。三是上各种“黑名单”的人大多是由设立“黑名单”的部门自己来决定，缺乏中立的听证程序和不服记入“黑名单”的公正的申诉程序。上面几个问题都会给我们重建诚信的努力打上折扣。
西方国家的信用档案经验对于今天我们重建诚信颇具价值，值得借鉴。西方的信用制度已经有150年的历史，较为成熟，信用档案已成为西方人的第二身份证。如美国在个人信用制度建设方面，不仅有完善的个人资信档案登记机制、规范的个人评估机制、严密而灵敏的个人信用风险预警、管理及转嫁系统，而且有完善的法律体系。
因此，我们有必要通过立法建立一种公民和企业的“信用档案”，对公民和企业的纳税状况、守法状况、财务管理状况等进行严格登记，准确地界定各种不诚信的表现，及对有这种行为的人今后在各种场合将会受到的限制（如严禁有不诚信记录者担任政府机关和企事业单位的领导、管理人员等）。这种“信用档案”必须有专门的部门管理，要求将某种行为作为不诚信的表现列入“信用档案”的部门要事先提出申请，而相对人也有要求听证的权利和不服进行申诉的权利。这样才有利于整合所有的资源，共同来重建诚信社会。
我们期待，通过设立一个个“黑名单”，在有关部门的努力推动下，在不断地积累各种经验的基础上，在不久的将来，能设立一种针对公民和企业的“信用档案”，让诚信的理念逐渐走进千家万户。
通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 邮编：３４１０００
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最高人民法院关于加强人民法院基层建设的若干意见
最高人民法院
最高人民法院关于加强人民法院基层建设的若干意见
(二○○○年八月十三日)
法发〔2000〕17号
抓好基层建设，把工作的着眼点和着力点放在基层，是全面加强和改进人民法院工作的关键。这对于各级人民法院适应改革开放和社会主义现代化建设形势不断深入发展的需要，充分发挥审判职能作用，确保司法公正，更好地为党和国家工作大局服务，推进依法治国基本方略的实施，具有重大的意义。各级人民法院必须以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，以对党、对人民、对历史高度负责的态度，全面加强人民法院的基层建设。
一、人民法院基层建设的总体目标和原则
1、在我国社会主义民主与法制建设飞速发展的进程中，基层人民法院在审判工作、队伍建设和法院司法改革等方面取得了很大成绩。长期以来，基层人民法院积极克服各种困难，创造性地开展工作，积累了许多经验，丰富了改革开放和发展社会主义市场经济条件下人民司法工作的理论和实践。事实证明，基层人民法院和绝大多数人民法官能够坚持宪法和法律的原则，维护国家法制的尊严，较好地完成了审判和执行任务，为维护社会稳定、促进经济发展、保障广大人民群众安居乐业做出了重要贡献。但是，必须清醒地看到，随着客观形势的发展变化，人民法院特别是基层人民法院在司法水平、队伍素质、管理方式和物质装备建设等方面确实存在不适应经济、社会、思想和文化深刻变化的问题和困难。各级人民法院必须高度重视，正视基层建设中存在问题的严重性，按照中央关于加强政法队伍建设的要求，以改革的精神，大力加强人民法院基层建设。
2、当前和今后一个时期，加强人民法院基层建设的总体目标是：坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻依法治国基本方略，大力推进人民法院的各项改革，力争用两年左右的时间，使基层人民法院的领导班子得到全面加强，法官队伍整体素质有较大提高，法院司法改革有新的进展，审判质量和效率有明显提高，物质装备建设有较大改善，逐步把基层人民法院建设成为符合经济发展和社会进步需要的现代审判机关。
3、大力加强人民法院基层建设必须进一步强化改革意识，充分认识改革的重要性、必要性和紧迫性，不断推进法院司法改革；必须立足当前、着眼长远，从解决全局性问题入手，统筹兼顾；必须坚持走群众路线，充分调动广大法官和其他工作人员的积极性、主动性和创造性；必须坚持实事求是、求真务实的工作作风，实行分类指导，切忌“一刀切”，反对形式主义、烦琐哲学和虚报浮夸，使加强人民法院基层建设的各项具体措施真正落到实处、收到实效。
二、加强基层人民法院思想政治建设
4、认真学习和领会江泽民总书记在中央思想政治工作会议上发表的重要讲话精神，充分认识思想政治工作的重要地位和作用，明确新时期党的思想政治工作的任务，把思想认识统一到中央的精神上来，进一步加强和改进基层人民法院思想政治工作。要牢固树立创新意识，积极拓展思想政治工作的空间，切实把人民法院的思想政治工作搞活、搞实、搞好。
5、结合审判工作实际，加强和改进思想政治工作，必须正确处理好三个关系：办案的法律效果与社会效果的关系；国家利益与个人利益的关系；严肃执法与热情服务的关系。
6、加强和改进人民法院的思想政治工作，必须坚持党对思想政治工作的领导。要建立和完善思想政治工作责任制，实行一岗双责，一级抓一级、层层抓落实，把思想政治工作做到审判第一线；要建立和完善开展思想政治工作的新机制，发挥管人与管事相结合等综合协调管理的优势，教育法官和其他工作人员真正做到自省、自重、自律，加强自身人格、品质及道德修养；要强化思想政治工作的激励、约束作用，不断提高思想政治工作的感召力和渗透力。
7、要把党和国家的路线、方针、政策及时贯彻落实到基层人民法院的各项工作中去，保证人民法院与以江泽民同志为核心的党中央在政治上保持高度一致。要以科学的理论和优秀的文化教育法官和其他工作人员牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，解决好为谁掌权、为谁执法、为谁服务的根本问题，打牢确保司法公正的思想基础。
8、要把法官的职业道德建设作为思想政治工作的重要任务，培养法官和其他工作人员高尚的职业道德和严格的自律意识；要把思想教育与关心和解决法官及其他工作人员生活中的实际问题、维护他们的合法权益结合起来，增强队伍的凝聚力；要紧紧围绕审判工作，不断探索思想政治工作的新途径、新方法，增强针对性、实效性、主动性，逐步形成思想政治工作的新格局。
三、加强基层人民法院组织建设
9、加强领导班子建设，是加强人民法院基层组织建设的重中之重。基层人民法院领导班子得到全面加强的主要标准是：政治、业务素质高，清正廉洁、严肃执法，模范表率作用好，改革创新意识强，善于开展思想政治工作，具有较强的凝聚力和战斗力。
10、全面落实最高人民法院关于加强基层人民法院领导班子建设的各项规定和措施。基层人民法院的院长应当从具备法官条件的人员中推荐；副院长应当从优秀法官中选拔；领导班子中原则上应当配备一名35岁左右、具有五年以上审判实践经验的年轻干部。各高、中级人民法院要积极配合地方党委组织部门，2001年底前对基层人民法院领导班子进行一次全面的考察调整，最高人民法院将会同有关部门对考察调整情况进行检查。
11、基层人民法院领导班子成员要进一步提高自身政治和业务素质，讲求领导艺术，增强工作能力。要牢固树立依法独立公正行使审判权的意识，坚决抵制各种非法干预，依法审判案件。
12、加强人民法庭庭长的培养锻炼。今年年底前，各基层人民法院要对所辖人民法庭的庭长进行一次全面的考察调整。要选派优秀法官担任人民法庭庭长，把人民法庭当作培养法院领导干部和业务骨干的重要基地，注重从人民法庭庭长中选拔领导干部。
13、完善基层人民法院人员录用和淘汰制度。贯彻“凡进必考”原则，严把进人关。从2001年起，除国家政策规定外，基层人民法院进人要实行由最高人民法院统一出题、高级人民法院统一考试、招录制度。对拟录用的人员，要在法官培训机构进行司法技能和法官职业要求方面的培训后，再到基层人民法院工作。今后，凡未按国家政策或未经统一考试进入法院的人员，一律清退。对于基层人民法院现有不合格人员，要按照最高人民法院法发〔1999〕15号《关于进一步清理清退不适合法院工作的人员的通知》的要求，切实完成清理工作。
14、深化人事制度改革，建立竞争激励机制。2001年底前，基层人民法院要完成审判长和独任审判员选任工作。对没有选上审判长和独任审判员的人员，按照德才条件安排适当工作。在此基础上，尽快会同有关部门完成法官定额工作。
15、继续进行关于书记员单独职务序列管理的试点，为2001年全面建立这项制度打好基础。为解决目前基层人民法院书记员力量不足问题，可以招聘速录员承担庭审记录工作。
16、积极探索司法警察任用制度的改革，理顺司法警察的进出渠道，试行部分司法警察聘任制，缓解基层人民法院警力不足的困难。
17、认真贯彻执行最高人民法院法发〔2000〕1号《关于加强人民法院调查研究工作的规定》，建立、健全基层人民法院调查研究机构，积极开展有成效的调研活动。对符合任命审判职务条件的调研人员，应当任命审判职务。
18、继续实行基层人民法院院长易地任职和其他法官交流、轮岗制度。各高、中级人民法院要本着“保持基本稳定、促进合理流动”的原则，在地方党委的领导下开展此项工作，结合实际情况提出具体的时间和条件要求。法官交流原则上在法院系统内部易地进行或者在上下级法院之间进行。轮岗要以不影响审判工作为前提。各高、中级人民法院应当定期检查这项制度的执行情况，防止走过场。
19、遵循审判工作规律的要求，科学设置基层人民法院内设机构。结合基层人民法院机构改革，高级人民法院要对所辖基层人民法院内设机构的职责范围作出明确规定，改变目前职能交叉、分工不明的状况。合理调整审判人员与行政人员的比例，充实、加强审判业务机构。
20、基层人民法院必须按照规范化的要求合理设置人民法庭，2000年底要全面完成人民法庭设置的调整工作。
21、人民法庭应当按照党章规定建立党组织。高、中级人民法院要配合地方党委，结合“三讲”教育整改措施的落实，用两年左右的时间对基层人民法院党建工作进行一次全面的考察。要从完善基层党组织的建设入手，将“三个代表”重要思想落实到每一个基层党支部和每一名党员，使基层人民法院党组织真正成为坚强的战斗堡垒。
22、上级人民法院要积极创造条件，采取有效措施帮助改善基层人民法院法官的工作条件和生活条件。要抓紧建立和实施法官执行公务中的人身伤害保险等制度。
四、加强基层人民法院业务建设
23、强化大局意识和公正司法意识，把为大局服务的指导思想贯彻到各项审判工作中去，确保裁判正确。
24、基层人民法院要按照最高人民法院法〔1999〕229号通知规定的审判质量指标体系的要求，做好审判质量的日常检查工作。高、中级人民法院要定期或者不定期对基层人民法院进行检查或者组织交叉检查，从制度和机制上确保审判质量。
25、深入推进审判方式改革，强化合议庭、审判长和独任审判员的职责，推行繁简分流，依法扩展适用简易程序的范围，加强依法调解工作，提高审判效率。推行审判流程管理制度，建立科学化、现代化的审判管理运行机制。各基层人民法院要在今年年底前建立对本院审理案件的审限通报制度，推行立案后审限跟踪管理办法，2001年实现收结案件良性循环，基本解决超审限问题。
26、认真贯彻“三个分立”原则，没有实行分立或者分立不到位的基层人民法院要尽快落实。人民法庭实行“立审分立”问题，应当本着从实际出发，有利于维护公正、方便诉讼、提高效率的原则妥善解决。
27、提高裁判文书质量，适用普通程序审结案件的裁判文书，应当讲求裁判的论证性、说理性；适用简易程序或者调解结案的裁判文书，力求简洁、明晰。各高、中级人民法院要对基层人民法院的裁判文书质量进行认真检查。
28、高、中级人民法院要依照《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》，结合本地实际情况，制定贯彻实施办法，加强对人民法庭工作的指导和监督，坚决纠正一些人民法庭参与行政执法活动的做法。
29、继续大力解决“执行难”，努力实现执行收结案件的动态平衡。各高级人民法院要抓紧建立和完善执行工作统一管理和协调的新机制，并确保这一机制的正常运转。要加强对所辖基层人民法院委托执行工作的指导、监督、协调和管理，明确中级和基层人民法院对执行工作的管理职责，形成以委托执行为主的执行工作新格局。进一步规范人民法庭的执行工作，人民法庭原则上只负责执行由其审结并发生法律效力的，具有给付内容的简易民事、经济案件裁判文书，非诉行政案件和复杂、疑难案件均由基层人民法院执行。
30、采取多种形式，加强业务培训。各高级人民法院应当在2001年底前设立法官培训机构，在2002年底前对基层人民法院法官普遍轮训一次。基层人民法院也要结合自身工作的特点和实际需要，采用邀请专家学者授课、庭审观摩、疑难案件研讨等多种形式开展业务学习和审判技能培训活动。最高人民法院和各高级人民法院要对西部和贫困地区基层人民法院的业务培训工作制定专项计划，并采取有效措施加以落实。
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31、各高、中级人民法院要对基层人民法院图书资料配置工作加强指导和支持。各基层人民法院都要设立图书资料室，配齐办案所需业务图书资料。
五、加强基层人民法院纪律作风建设
32、继续开展“争创人民满意的好法院，争当人民满意的好法官”活动，强化全心全意为人民服务的宗旨意识和文明执法意识。从人民满意的事情做起，从人民不满意的事情改起，坚持公正、文明执法，纠正“冷、硬、横、推”等不良作风，树立人民法院和人民法官的良好形象。
33、认真贯彻执行《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，各基层人民法院要建立本院应当回避人员档案，必要时可以向社会公布，加大自我监督和社会监督力度。对违反回避规定审理的案件，应当依法重新审理。
34、实行人民法院纪检监察部门与审判监督部门互相配合查办违法违纪案件制度，严格依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》的规定，坚决追究有关人员的责任。各中级人民法院应当定期检查所辖基层人民法院执行两个“办法”的情况，并将检查情况每半年向高级人民法院报送一次。高级人民法院对执行两个“办法”不力、造成严重后果的法院，要追究有关领导的责任。要严格执行领导检讨责任制。
35、基层人民法院要在2000年底前落实廉政建设责任书制度。纪检、监察部门要经常开展廉政教育，推广实施各种行之有效的廉政监督工作制度，加大对领导班子特别是一把手的监督力度，促进廉政建设。
六、加强基层人民法院物质装备建设
36、适应审判方式改革的需要，基层人民法院要抓紧进行审判法庭的改、扩建和设施配套工作。上级人民法院要针对西部贫困地区基层人民法院在两庭建设特别是审判法庭改、扩建方面存在的突出困难，加大帮扶力度。
37、三年内基本实现计算机等现代化技术手段在审判管理、庭审记录、诉讼文书制作、法院人事管理、档案管理、司法统计、信息处理等方面的应用。
38、严格执行“收支两条线”以后法院业务经费保障的各项政策措施。高、中级人民法院要积极与当地政府有关部门协调，落实基层人民法院的经费保障。基层人民法院要充分发挥主观能动性，争取党委、人大和政府有关部门在经费方面的支持，保证审判工作顺利开展。
七、加强指导，转变作风，狠抓落实
39、各级人民法院领导要经常深入基层开展调查研究，在基层人民法院和人民法庭建立联系点，每年抽出时间进行实地考察，帮助解决实际问题。各级人民法院都要对基层建设中可能出现的问题加强前瞻性研究，摸准情况，把握趋势，提出有针对性的意见和建议。
40、各高、中级人民法院要制定加强基层建设的具体方案和措施，任务、责任到人，切实加强对基层建设各项工作的指导、监督。基层人民法院必须坚决贯彻执行上级人民法院关于加强基层建设的各项决定。各级人民法院都必须牢固树立全国法院“一盘棋”的思想，上下同心，形成合力。切实按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，在党的领导、人大监督和政府的支持下，实现用两年左右的时间使人民法院的基层建设取得明显成效的目标，努力开创人民法院基层工作的新局面。
