现代政府理念及其在行政许可法中的体现
湖北伟宸律师事务所 张绍明
（汉口新华下路9-1号 邮政编码：430015）
在早期自由资本主义社会，依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说。社会契约论认为，国家是人类缔结的社会契约的产物。这份社会契约规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。因此，国家权力除了保护社会个体的权利与自由之外，别无它用，不能越雷池一步。在这样的思想学说指导下，“管得最少的政府就是最好的政府”就成为政府执政的理念,社会奉行“适者生存”法则，为充分发挥个体自由竞争的能力，国家在社会生活中只扮演着一个“守夜人”的角色，此时的国家被称为“夜警式”国家。随着资本主义的发展，20世纪后，从德国《魏玛宪法》的制定开始，人们逐渐否认个人主义的极端化，强调国家对个人生存权的保障。国家对人民的生存照顾之则日益受到重视，国家逐渐向“福利型”国家发展。人们对行政权的主动作为产生了强烈的期待。此时，“能提供最好服务的政府是最好的政府”已成为政府行政的理念。在这样的理念指导下，政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是较多地规定了国家对个人的照顾义务，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律，集中体现了现代政府执政为民的宗旨，体现了现代政府作为“福利型”政府、“服务型”政府的理念，具体表现在：
一、现代政府是有限的政府而非全能的政府
在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且要发挥分配资源、安排生产等作用，其结果是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事。行政许可法严格限制设定行政许可的事项范围，《行政许可法》第十三条规定了四项不必设定行政许可的事项：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。通过以上四种方式可以规范的，都可以不设定行政许可。这充分表明：在社会主义市场经济条件下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为、有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境，为市场主体提供良好服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题，现代政府应该是一个有限的政府而不能是一个“保姆式”的政府。
二、现代政府是法治的政府而非人治的政府
长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，实践中不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义。为防止行政机关借行政许可争权夺利，在行政许可权的设定上，行政许可法的规定比行政处罚法更加严格，它排除了国务院部委规章设定行政许可的可能性，规定只有省一级人民政府的规章能设定行政许可，剥夺了较大市政府设定行政许可的权利。这是行政许可法的重要贡献，也是现代政府依法行政的充分体现。
三、现代政府是服务型政府而非管理型政府
传统的行政理念是“政府中心主义”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，以为双方只是管制与服从的关系，习惯于“管”字当头，“罚”字殿后。现代政府最大的特点在于它的职能已经发生改变，即政府的职能主要是给付职能或者称之为服务职能。行政许可法把便民、高效作为立法的重要原则之一，体现出浓重的亲民、便民的服务色彩。它规定行政许可既可以由相对人自己提出，也可以委托代理人提出；规定可以用现代化手段提出申请；规定行政许可申请书文本应又行政机关免费提供，行政机关应将行政许可的办事程序公开公示等，体现出“服务是政府的天职”、“管理就是服务”的现代政府理念。
四、现代政府是公开透明的政府而非神秘型的政府
信息公开、透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开、透明的基本要求是，行政权力运作的主体、依据、程序是公开的；行政权力运作的过程是开放的，公众可以依法参与。行政许可法将公开、透明问题由道德自律转变为法律强制，规定了行政许可的申请、受理程序，审查、决定程序，听证程序。并规定起草设定行政许可的机关应当采取听证会、论证会的形式征求社会各界的意见，保证行政许可的设定公开透明。对已经设定的行政许可，行政许可法同样规定有定期评价制度。这些措施有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，促进了政府行政措施的公开透明。
五、现代政府是诚信的政府而非无信的政府
诚信是建立现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用，首先政府要讲信用。如果政府在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了政府的公信力，而且损害行政效率，影响政府的权威和形象。行政许可法首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。按照这一原则，行政机关必须做到：一是所发布的信息必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给百姓明确的预期；二是所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔；三是因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给百姓造成财产损失，行政机关要依法予以补偿。
六、现代政府是人本的政府和亲民的政府
以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”行政许可法的立法宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须遵循促进经济、社会和生态环境协调发展的原则，体现出法以民为本的鲜明特色。行政许可法规定行政许可原则上不收费，没有规定收费的一律不准收费，依法收费的应当按照规定的标准收费。收费必须收支两条线，不得强迫相对人搭配购买相关商品或服务。体现出行政的目的不是与民争利而是予民以利，是对付行政许可乱收费的尚方宝剑。
一位学者根据权力运用曾将社会历史分为三个时期：一是黑铁时期，即权力要人民做什么就做什么的时期；二是黄金时期，即权力认为人民需要什么就谋求什么的时期；三是钻石时期，即人民需要什么，权力就服务什么的时期。封建专制下的政府是黑铁政府，它靠恐吓和武力维持统治；自由资本注意时期的政府是黄金政府，它象是一位守夜人，守护着个人的私有财产；现代政府是钻石政府，它关心个体、服务大众、行政为民、以人为本。我国政府职能的转换，政府行政理念的转变需要有一个循序渐进的过程，但毕竟在向前大踏步地迈进，行政许可法的颁布和实行就是一个很好的例证！
石家庄市人民政府关于印发石家庄市行政事业单位国有资产管理暂行办法的通知
河北省石家庄市人民政府
石政发〔2008〕42号
石家庄市人民政府关于印发石家庄市行政事业单位国有资产管理暂行办法的通知
各县（市）、区人民政府，市政府各部门，市属各单位：
《石家庄市行政事业单位国有资产管理暂行办法》已经市政府研究同意，现印发给你们。请结合实际，认真贯彻执行。
二○○八年七月五日
石家庄市行政事业单位国有资产管理暂行办法
第一章总则
第一条为规范行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，提高国有资产使用效益，根据财政部颁发的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），制定本办法。
第二条本办法适用于全市党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关（以下简称行政单位）和各类事业单位的国有资产管理。
第三条本办法所称的行政事业单位国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称,即行政事业单位的国有（公共）财产。具体包括：
（一）行政事业单位的现金、银行存款、库存材料（存货）、暂付款（应收及预付款项）、有价证券等流动资产；
（二）行政事业单位占有和使用的土地、房屋及构筑物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、仪器仪表、电子产品及通信设备、文艺体育设备、图书文物及陈列品、家具用具等固定资产；
（三）行政事业单位占有和使用的专利权、商标权、非专利技术等无形资产；
（四）行政事业单位接受捐赠的资产以及其他依法确认为国家所有的资产；
（五）行政单位尚未脱钩的、以及事业单位兴办的培训中心、服务中心、宾馆、酒店、招待所、饮食店铺、经营性门面、公司、印刷厂、修理厂的流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。
第四条行政事业单位国有资产实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的管理体制。
第五条行政事业单位国有资产管理的原则：
（一）资产管理与预算管理相结合，严格制度，合理配置；
（二）资产管理与财务管理相结合，安全完整，防止流失；
（三）实物管理与价值管理相结合，依规操作，规范管理；
（四）资产所有权与使用权相分离，实行财政部门集中统一管理，确保国家对行政事业单位国有资产的所有权、收益权和处置权。
第二章资产管理职责
第六条政府授权财政部门行使行政事业单位国有资产管理职能，对行政事业单位国有资产实行综合管理。
（一）根据国家及上级财政部门国有资产管理的有关规定，制定行政事业单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；
（二）负责会同有关部门制定行政事业单位国有资产配置标准；负责行政事业单位资产购置、处置、出租、出借以及事业单位利用国有资产对外投资、担保等事项的审批；组织行政事业单位国有资产的调剂工作，建立国有资产整合、共享、共用机制；
（三）负责行政事业单位国有资产产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产清查、资产统计报告等工作；
（四）负责行政事业单位国有资产收益的征收、监督和管理；
（五）对行政事业单位及其主管部门、下级财政部门的国有资产管理工作进行监督检查；
（六）推进事业单位实现国有资产的市场化运作，负责事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理；
（七）向政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。
第七条行政事业单位的主管部门（以下简称主管部门）负责对所属单位国有资产实施监督管理。
（一）根据财政部门有关国有资产管理规定，制定本部门和本系统国有资产管理的实施办法，并对执行情况进行监督检查；
（二）组织本部门（系统）所属单位国有资产的清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作；组织实施所属单位国有资产管理情况的评价考核；
（三）负责本部门（系统）行政事业单位国有资产的购置、调剂、处置、出租、出借和事业单位利用国有资产对外投资、担保等事项的审核与报批；
（四）负责组织本部门（系统）涉及机构分立、撤销、合并、事业单位改制、隶属关系改变等单位资产清查、变更、移交等工作；
（五）负责本部门（系统）所属单位经营性资产的监督管理，督促其按规定缴纳国有资产收益；
（六）接受财政部门的指导和监督，按照规定报告本部门（系统）国有资产管理工作。
第八条行政事业单位对占有、使用的国有资产实施具体管理。
（一）根据行政事业单位国有资产管理的有关规定，制定本单位国有资产的具体管理办法并组织实施；
（二）负责本单位国有资产的购置、验收入库、维护保管等日常管理以及账卡管理、清查登记、统计报告、日常监督检查等工作，保障国有资产的安全完整；
（三）行政单位负责本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报告；事业单位负责本单位国有资产的配置、处置、对外投资、出租、出借和担保等事项的报告；
（四）按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；
（五）接受主管部门和财政部门的监督、指导，按照规定报告本单位国有资产管理工作。
第三章资产使用管理
第九条行政事业单位要建立严格的国有资产管理责任制，落实国有资产管理责任，对占有使用的国有资产要建立台帐，定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、物相符，防止国有资产流失。
第十条行政单位不得以任何形式以占有使用的国有资产举办经济实体，不得用国有资产进行对外担保。
第十一条行政事业单位未经批准不得对外出租、出借国有资产。特殊情况确需对外出租、出借的，须事先报财政部门审核批准。
第十二条事业单位利用国有资产对外投资和担保的，要进行必要的可行性论证，经主管部门审核同意并报财政部门批准后，方可办理。
第十三条财政部门和主管部门应当加强对事业单位利用国有资产对外投资和担保等行为的风险控制。
第十四条行政事业单位利用国有资产出租出借的收入、事业单位对外投资收益以及担保取得的收入，应当及时上缴国库和财政专户管理。
第十五条行政单位尚未脱钩的经济实体、事业单位举办的经营机构应当按照规定缴纳国有资产有偿使用收入。国有资产有偿使用收入属于政府非税收入，实行“收支两条线”管理。
第四章资产配置、调剂与处置
第十六条行政事业单位资产配置按其履行职能需要，依照资产配置标准进行配置。资产配置能通过调剂解决的，原则上不重新购置。
第十七条行政事业单位应当编制年度资产购置预算，经财政部门批准，方可列入单位年度部门预算。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第十八条行政事业单位资产购置必须纳入政府采购预算，实行政府采购。属于基建工程类资产配置，必须公开招标，并由财政投资评审中心进行预、决算评审。
第十九条行政事业单位对上级部门直接配置、奖励、调拨的资产，接受捐赠、利用上级补助或者其他收入购置的资产以及其他依法确认为国家所有的资产，应当及时入账，并办理产权登记手续。
经批准设立临时机构使用的资产，机构设立和撤销时，应当办理资产移交手续，并对资产的安全和完整负责。
第二十条财政部门负责调剂使用或者处置行政事业单位中超标准配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同时建立大型仪器、设备等资产的共享、共用机制。
第二十一条部门(系统)之间的资产调剂由财政部门组织实施。部门(系统)内部的资产调剂，经财政部门批准后由主管部门组织实施。
第二十二条行政事业单位不得擅自决定对国有资产的无偿转让、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报损、报废以及货币性资产损失核销等处置行为,国有资产处置事项经主管部门审核同意后报财政部门审批，并由财政部门统一组织处置。资产处置的变价收入和残值收入属于政府非税收入，实行“收支两条线”管理。
第二十三条行政事业单位房产、土地等大宗资产的处置，报经政府同意后按现行的法律法规进行。以处置地上建筑物为主且土地随之处置时，由财政部门处置，国土、房管等部门协助办理相关手续。
第二十四条政府规划需要征用或拆除的国有资产，涉及单位应及时将相关文件和资料报财政部门备案。
第五章资产评估与统计报告
第二十五条行政事业单位有下列情形之一的，应当委托具有资产评估资质的评估机构对相关国有资产进行评估：
（一）单位取得的没有原始价格凭证的资产；
（二）拍卖、有偿转让、置换的资产；
（三）单位发生分立、合并、撤销、清算的资产；
（四）事业单位整体或部分改制为企业的资产；
（五）事业单位以非货币性资产对外投资的资产；
（六）整体或者部分租赁的资产；
（七）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第二十六条行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。行政事业单位涉及评估的国有资产，原占用单位应当如实提供有关档案资料，不得以任何形式干预评估结果。
第二十七条国有资产实行年度统计和报告制度。行政事业单位对其国有资产占有、使用、变动、处置等情况按年度进行统计，做出文字说明，并将统计结果报告财政部门。
财政部门应当对行政事业单位的国有资产统计报告进行批复，必要时可以委托有关单位进行审计。
第二十八条财政部门可以根据工作需要，组织开展资产清查工作，清查工作结束后应当向政府报告资产清查情况。
主管部门组织本部门（系统）内部的资产清查工作应当事先向财政部门报告，清查工作结束后应当向财政部门报告资产清查情况。
第六章产权登记与产权纠纷调处
第二十九条行政事业单位应当对占有、使用的国有资产进行产权登记，并由财政部门核发统一印制的产权登记证。
（一）新设立的行政事业单位，应及时办理占有产权登记；
（二）发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、住所和单位负责人等产权登记内容发生变化的行政事业单位，办理变更产权登记；
（三）因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销的行政事业单位，办理注销产权登记。
第三十条财政部门对行政事业单位国有资产产权登记实行年度检查。
第三十一条行政单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门提出意见报政府同意后调解、裁定。
行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经财政部门同意后，与对方协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第三十二条事业单位与其他国有单位之间发生国有资产产权纠纷的，由单位负责协商解决。协商不能解决的，可以向同级或者共同上一级财政部门申请调解或者裁定，必要时报有管辖权的人民政府处理。
事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的，事业单位提出意见，经主管部门审核并报财政部门批准后，与对方协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第七章监督检查与责任追究
第三十三条财政部门、主管部门、行政事业单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。
第三十四条行政事业单位国有资产监督应当坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
第三十五条行政事业单位及其工作人员违反本办法，有下列行为之一的，按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》进行处罚、处理、处分：
（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金的；
（二）将国有资产占为己有的；
（三）违反规定占用、处置国有资产的；
（四）违反规定以国有资产作质押，为单位、企业和个人提供担保的；
（五）不按规定向财政部门办理、报送国有资产占有、使用、变动、处置情况和年度统计报告的；
（六）未按规定缴纳国有资产收益的；
（七）其他违反国有资产管理办法的行为。
第三十六条财政部门、主管部门及其工作人员在上缴、管理国有资产收益或者下拨财政资金时，主管部门在配置行政事业单位国有资产或者审核国有资产配置、使用、处置等事项时，违反本办法规定的，依据国务院《财政违法行为处罚处分条例》和国家其他法律、法规及规章制度进行处罚、处理、处分。
第八章附则
第三十七条社会团体和民办非企业单位中占有、使用国有资产的，参照本办法执行。
实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理。
第三十八条县（市）、区可参照本办法制定实施办法。
第三十九条此文件有效期自二○○八年七月一日起至二○一三年六月三十日止。
