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　　随着我国经济社会迅猛发展，市场规模不断扩大，利益组合关系日趋复杂，不断涌现交织性社会事务。为防止行政管理中的调控缺位和越权，明确责任，减少行政机构职责交叉和执法推诿，提高执法效率，实施相对集中行政处罚权制度，是改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革的有益尝试。但是，在相对集中行政处罚权制度实施过程中，暴露出了诸多问题。为此，应在执法与立法过程中完善相对集中行使行政处罚权制度。

　　一、相对集中行政处罚权的含义及其必要性

　　相对集中行政处罚权，是指依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。

　　相对集中行政处罚权，将若干法律、法规规定的与城市管理领域相关的行政处罚权集中到一个行政机关，不但有效地避免了制度层面存在的职责交叉弊病，而且解决了联合执法行为主体缺失、程序失范、责任不明的法律障碍。[1]相对集中行政处罚权通过对部分行政处罚权的集中，使分散在多个部门的执法权得以在执法职能重新配置的基础上得到有序整合，同时在对其界定、划分、衔接、运用等方面努力形成新的科学体系与制度，执法人员得到精简，但执法力量得到科学的集中，行政执法效能得以提高。相对集中行政处罚权，既有利于社会公众对行政处罚行为的监督，也利于促进各级行政机关严格依法行政，对于培植全社会的法治意识、责任意识，推进法治政府建设起到积极的保障和促进作用。

　　二、相对集中行政处罚权产生的问题

　　1、立法不明确

　　行政处罚法规定了相对集中行政处罚权制度，同时规定限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，不能集中由其他行政机关行使。但是，该部法律对可以相对集中行使的行政处罚权没有规定具体领域和具体范围。[2]究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，对这些问题，即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权，缺乏明确的界定及界定的标准。

　　由于没有法律、法规对相对集中行政处罚权的范围作出明确规定，而且，国务院将实施相对集中行政处罚权的审批权授予省级人民政府。因此，我国各省市许多实施城市集中行政处罚权的范围不尽相同，有些城市集中处罚权范围已经远远超过其他城市，有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权。例如深圳市集中的行政处罚权的范围就比其他城市确定的范围更广，不仅包括市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保护、园林绿化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，还包括文化市场管理、房屋租赁管理旅游市场管理、社会医疗管理、计划生育管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，甚至涵盖犬类管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。

　　由于对哪些行政处罚权应当集中、也可以集中，全国没用统一规定，各地有不同的认识，导致在实践做法上产生较大的差别。有的城市盲目求大、求全，集中行政处罚权的领域铺得太宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，结果与各行政职能机关的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱，违背了相对集中行政处罚权的初衷。

　　由于对哪些部门的行政处罚权进行集中，对集中行政机关的是全部还是某一部分行政处罚权没有具体规定，极易造成执法误区。如环境保护方面，集中的应是社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、市饮食服务业排污行为的行政处罚权；工商行政管理方面，集中的应是无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面，集中的应是侵占道路行为的行政处罚权；环境保护、工商行政、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权。但是，由于缺乏明确规定，已划转的行政处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，并出现新的执法交叉或执法真空现象。而且将部分的行政处罚权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与“精简、统一、效能”的原则是相悖。

　　相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉，主要是针对简单易行的、技术含量不高、显反复的行政违法行为。但是目前各实施城市集中的行政处罚权中却包含一些专业性很强的处罚权。例如环境保护、城市规划等方面的行政处罚权，即专业程度较高的行政处罚权。从环保的特点看：环保的行政处罚与市容、市政、绿化等一般城市管理的行政处罚有一个重大的区别，一般城市管理行政处罚对违法行为的认定较为直观，如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等，一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定，而对违反环保法规的行为如认定噪音超标、水质的测定、空气污染等必须具备较强的专业知识和相应的检测手段、检测设备。又如相对集中的城市规划方面的行政处罚权，也涉及很强的专业性，非相对集中行政处罚权的执法人员所能运作，其结果只能是低效率、低水平的执法。

　　2、行政管理断链、职责划分不清

　　实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配置，各行政职能机关部交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关，由其独立行使，变多家执法为一家执法。因此，相对集中行政处罚权具有“权力转让性”。但对行政机关而言，某一项社会事务的行政管理“链条”被纵向切割，即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离，分别由行政职能机关和相对集中行政处罚权的实施机关行使。在这种新的体制下，实践中出现了相互脱节、监管失控等新问题。

　 “有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突，从某种程度上说对执法产生了很大的影响，这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”如法律规定严重影响城市规划的建筑物必须拆除；不影响城市规划的可以没收，并处罚款。是否严重影响城市规划，应由规划部门认定，而有的相对集中行政处罚权的实施机关不与规划部门沟通，自行处罚。如行政职能机关拒绝或怠于向相对集中行政处罚权的实施机关提供作出行政处罚所需要的各种行政许可资料；对于相对集中行政处罚权的实施机关作出行政处罚决定并责令相对人限期改正的，行政职能机关不在期限内为相对人补办相关手续，致使相对人无法消除违法状态，以及由于行政职能机关的前期管理存在违法或缺位，造成相对集中行政处罚权的实施机关无法有效地依法实施处罚，等等。

　　相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权，不包括行政许可、行政收费、行政强制执行等其他行政权。事实上相对集中行政处罚权的实施机关所拥有的处罚权已经属于行政管理的末端，尽管处罚权是相对集中了，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买账”的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。

　　行政职能部门行使行政许可权，相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权，因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段，也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉，现俗称“监督检查扰民”。由于责任和利益所致，双方都想把本部门的职责分清，却又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，由此造成了谁都可以管、谁也都可以不管的局面。

　　3、缺少行政强制措施和强制执行权

　　行政处罚权虽然转移了，但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如，属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为，由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力，因此相对集中行政处罚权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施，缺少应有的执法手段，造成执法不力。

　　相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制执行权。由于处罚权的相对集中，执法机关的执法任务大增、处罚案件也相应增加，需要强制执行的行政处罚决定自然也增加。但由于相对集中行政处罚权实施机关没有行政强制执行权，行政强制执行权要么仍属于行政职能机关，要么要申请法院强制执行，因而造成或者行政处罚决定无法实现，或者相对集中行政处罚权的实施机关花费大量的精力于申请法院强制执行或要求行政职能机关强制执行，最终的结果都是行政处罚的软弱、行政效率的低下。

　　三、解决相对集中行政处罚权所产生问题的对策

　　1、专项立法

　　自行政处罚法实施以后，各实施城市为了规范本地的运作，制定了一些规范性文件。但由于一些城市本身没有地方立法权，所制定的文件都是规章以下的规范性文件；即使是拥有地方立法权的城市制定了这方面的政府规章或地方性法规，也由于制定这些政府规章和地方性法规上无国家法律、行政法规作为依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权实践工作中出现的各种新情况、新问题。而目前国家立法中，除《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性的规定外，尚无一部权威性的法律或法规对各实施城市的成功经验予以肯定，并对存在的问题予以明确规范。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开，若无国家法律或行政法规的全面规范，具体操作将无法依法进行。因此，制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用，执法主体的设立、性质、地位、职责，执法的具体管理体制、运作方式、执法程序等一系列内容的专门性法律或行政法规，对涉及相对集中行政处罚权工作的各个方面进行全面的规范，也即应当对相对集中行政处罚权进行全面立法。

　　首先，由国务院根据《行政处罚法》的规定，制定《相对集中行政处罚权条例》，作为相对集中行政处罚权制度的专门依据，应包括下列内容：相对集中行政处罚权的法律性质，即在法律规范中界定相对集中行政处罚权的法律性质，以避免在这一问题的法律性质方面发生混乱；相对集中行政处罚权的适用范围，对可以实行相对集中行政处罚权的领域及可以集中的行政处罚权的范围作出确定，尽可能采用列举式与概括式规定相结合，使适用法律问题不再发生混乱。；相对集中行政处罚权的执法主体，避免实践中产生事业单位实施相对集中行政处罚权的现象；相对集中行政处罚权的程序规则；相对集中行政处罚权的责任规则。

　　其次，各省、自治区、直辖市根据国务院条例，结合本地实际，制定相应的地方性法规或地方政府规章，对在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序、机构的设立、性质、地位，执法的管理体制、运作方式、执法程序及与相关行政职能机关的关系等作出具体的规范。

　　2、界定相对集中行政处罚权的范围　

对交通事故人身损害赔偿诉讼时效的分析

栾桂平


　　诉讼时效是权利人通过诉讼程序请求人民法院保护其民事权利的有效时间。诉讼时效制度的意义在于督促权利人及时行使权利，对怠于行使权利者进行制裁，防止权利上的“睡眠者”。同时也避免因权利人行使权利的时间过长，情势发生较大变化，使得当事人难于举证，法院难于审理。超过诉讼时效，虽然权利人并不丧失诉权，但在法律上丧失了胜诉权。
　　根据《中华人民共和国民法通则》136条的规定，交通事故人身损害赔偿案件属于身体受到伤害要求的赔偿，诉讼时效期间为一年。在审判实践中争议较大的是此一年的诉讼时效从何时起算。根据我国《民法通则》第137条的规定，“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”。因该法条的规定过于原则和抽象,加之交通事故案件实际情况的错综复杂,使得交通事故人身损害赔偿案件的诉讼时效起算点在审判实践中认识不一、掌握各异。
　　一、对《民法通则》第137条的分析及实践中遇到的问题。
　　（一）“知道”完全是一个主观标准。这种主观标准虽然符合诉讼时效制度在于敦促主观上不积极行使权利者及时行使权利的主旨,但却忽略了客观上阻碍权利行使的其他诸多因素，使得该规则在适用中出现了很多争议,交通事故人身损害赔偿案件体现得最为明显。交通事故人身损害赔偿案件的诉讼，不仅取决于受害人的主观意愿，还要受诸多客观条件的限制。根据我国现行处理交通事故案件的程序和规定，客观阻碍诉权行使的事由通常为：1、事故发生即知道权利被侵害，但交管部门还没有作出事故认定，无法起诉。发生交通事故后，交管部门要先进行现场勘验、指定就医医院、作出事故认定等，但《中华人民共和国道路交通安全法》没有规定作出事故认定的期限，仅仅原则性地规定“及时制作交通事故认定书”。因此，权利人虽知道权利受到侵害，但起诉却受到交管部门责任认定工作的制约。2、交管部门作出事故认定后，一般都会对案件进行必要的调解。虽然调解已不再是必经程序，但多数当事人还是希望能够在交管部门解决问题，这势必也会拖延权利人行使诉权的时间。3、权利人治疗尚未结束，具体损害数额不能确定，无法起诉。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，受害人向人民法院起诉，必须有“具体的诉讼请求和事实、理由”。交通事故涉及人身伤亡，受害人的伤情需要不断治疗，医疗费用持续发生，是否构成伤残有待鉴定。并且治疗周期有长有短，长的要数月，甚至数年，故短时间内无法起诉。现实中，还常见另外一种情形，即事故发生时，受害人的伤情不明显或未曾发现受伤害，但事过境迁后，伤势加重或突现。4、知道权利被侵害，但不知道具体的侵害人或赔偿义务人，无法起诉。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，当事人起诉必须有“明确的被告”。一般情况下，交通事故的侵权行为人是明确的，受害人只要证明侵害事实即可以起诉。不过在以下两种情形下，受害人的起诉将受到制约。（1）肇事人逃逸。受害人虽能证明侵权行为发生，也受到了侵害，但因没有明确的被告，不具备民诉法规定的起诉条件而不能提起诉讼。（2）其他赔偿义务主体不明。由于侵权行为人经济条件有限，不具备赔偿受害人全部损失的能力，为确保得到及时、足额赔偿，受害人往往要追加其他的赔偿义务主体，如车辆的实际所有人、支配人、被挂靠单位等。在以上两种情形下，受害人的起诉时间会因查找侵权行为人及赔偿义务人而拖延。5、因受害人自身原因不能及时起诉。比如受害人属于重伤、老弱病残、孤立无援或文盲等类型的人，既不懂法律，也无经济实力聘请律师，亦无亲属可提供帮助。
　　（二）“应当知道”则是一种法律上的推定。不论当事人事实上是否知道权利受到侵害，只要客观上存在知道的条件和可能性，就开始起算时效期间。但相关法律并未进一步规定构成“应当知道”的具体条件和标准。审判实践中，法官认定“应当知道”完全凭个人的“自由心证”，因此，该规则受法官的政治、业务素养、道德品格、价值取向、个人情感等因素的影响，弹性较大，使时效期间变成不可预期，不利于维护法制的统一和法律的威严，也易为法官的司法腐败提供可乘之机。
　　二、审判实践中采取的起算规则及其不足。
　　（一）交通事故发生之日。这是实践中最为常用的规则。很多人认为侵权纠纷案件“诉讼时效自侵权行为发生之日起计算”，依据乃是最高法院《关于贯彻执行若干问题的意见》第196条的规定“人身损害赔偿的诉讼时效期间，伤害明显的，从受伤害之日起算”。通常情况下，交通事故的受害人都是当场受伤，所以大多数人认为诉讼时效期间应该自事故发生之日起算。但这个计算规则存在三个不足：即要受到上文提到的交管部门工作程序、受害人治疗时间和侵权人及赔偿义务人下落不明等情形的制约。《关于贯彻执行若干问题的意见》第196条又规定“伤害当时未曾发现，后经检查确诊并能证明是由侵害引起的，从伤势确诊之日起算。”这也从另一方面说明“以事故发生之日”起算诉讼时效期间不尽合理。
　　（二）事故认定书送达之日。实践中也有人主张以事故认定书送达之日起算时效期间，理由是：既然事故认定书是起诉的前提条件，事故认定书的送达表明公安机关就道路交通事故的行政处理已经结束，接下来进入当事人私力救济的阶段，当事人可以申请交管部门调解，可以自行协商，也可以请求人民法院裁决。不过该规则同样也会受到交管部门工作程序和当事人治疗时间的制约。此外，有的当事人在交管部门达成调解协议，但到期后义务人不履行协议；有的当事人在交通事故发生后没有报警，而是选择了私下协商，但最终又未能达成协议。由于事故未经交管部门处理，交管部门未出具事故认定书。以上两种情形下，诉讼时效期间显然都无法从事故认定书送达之日起计算。
　　（三）受害人治疗终结之日。治疗终结是一个医学概念，在临床医学上一般认为损伤后病理变化经临床治疗后得到完全和部分恢复并维持稳定的时期算是治疗终结。针对每一个具体的损伤，什么情形、什么时间属于治疗终结，医学上并没有具体的规定，而法律上就更无此类规定了。因此，以治疗终结之日起算时效期间具有很大的不确定性。现实生活中有的以出院之日作为治疗终结之日，有的以康复之日作为治疗终结之日，有的以伤残评定之日作为治疗终结之日。这样一来，法院就很难认定超过诉讼时效期间的原因是受害人主观上不积极主张权利，还是客观上不能主张权利。
　　（四）伤残评定之日。伤残评定之日虽然比较容易确定，但不是所有的事故受害人均需进行伤残评定，还有很多明显不构成伤残、无需进行伤残评定的案件。另外，有的受害人符合构成伤残的条件，但却不积极地进行伤残评定，从而导致时效期间不能开始起算。
　　（五）调解终结之日。《道路交通安全法》实施之前很多人主张时效期间应从当事人收到调解终结书之次日起算。然而，《道路交通安全法》第74条规定“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，（上接第35页）也可以直接向人民法院提起民事诉讼”。由此，调解已不再是交管部门处理交通事故的必经程序，故其也不能作为诉讼时效起算的事实依据。
　　三、交通事故人身损害赔偿案件的诉讼时效起算应采取主客观相结合的标准。
　　（一）对于在客观上不存在阻碍诉权行使事由的采取主观标准，即从权利人知道或者应当知道其权利受到侵害时开始起算。具体而言：轻微交通事故，交管部门未出具事故认定书的从事故发生之日开始计算时效期间；交管部门出具事故认定书的，自当事人收到事故认定书之次日起计算时效期间。现实生活中绝大多数的交通事故属于轻微事故，事实往往比较清楚，受害人伤情轻微、财产损失较小，交管部门的事故认定书一般当场或5日内就能制作出来并送达给当事人。
　　（二）对于在客观上存在阻碍诉权行使事由的采取主客观相结合的标准。从“障碍消除后权利能够行使之日”起算，具体包括：1、对于受害人身体伤害比较严重，需要住院治疗，甚至需要后续治疗的，诉讼时效应自治疗终结之日或损失确定之日起算。没有构成残疾的以治疗终结之日开始计算；构成残疾的，以伤残评定之日开始计算诉讼时效。这样在保护当事人诉权的同时，还能使其安心治疗，既减轻了当事人的诉累，又可以节约司法资源。2、经交管部门调解未达成协议的，诉讼时效自当事人收到调解终结书之日起算；调解达成协议，但当事人不履行的，自调解书确定的履行期限届满之次日起算。3、受害人死亡的，自事故认定书送达之日起算。4、伤害当时未曾发现，后经检查确诊并能证明是由侵害引起的，从伤势确诊之日起算。5、器官功能恢复训练所必要的康复费、适当的整容费以及其他后续治疗费，自实际发生后起算。6、侵权人、赔偿义务人下落不明的案件，以明确侵权人以及赔偿义务人之日起算。
对于客观上是否存在阻碍诉权行使的事由，应在实体审理中由当事人双方举证、质证、辩论后，由人民法院进行认定。


北安市人民法院　栾桂平