土地征收制度的法律经济学分析
蔡书芳
内容摘要 针对我国土地征收制度在土地征收目的和征收补偿制度两个方面存在的缺失，本文运用法律经济学方法，对我国土地征收制度缺失做出了分析。就法律经济学而言，完善土地征收制度缺失必须首先解决两大难题：第一，如何为了公共利益的需要来明确土地征收制度的目的；第二，如何在土地征收中给予公平合理的补偿。本文认为，完善我国的土地征收目的必须要明确“公共利益”的范围，严格区分公益性和经营性建设用地。同时，对土地的补偿应当市场价格为准，让农民从征收后的土地增值中分享利益。这也是经济学中资源效率配置对完善土地征收制度的直接要求。
关键词 法律经济学 效率 土地征收制度 公共利益
一、前言
土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。建国以来，我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式。鉴于征收制度自所有权制度产生时起就作为对所有权的一种限制一直存在，它与所有权制度一起发展，并在社会所有权的观念下觅得其存在的合理性。本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对集体所有土地的征收。
在方法论上，法律经济学（Law And Economics）别具一格，它运用经济学尤其是微观经济学的理论和方法来对法律进行分析，具有明显的定量分析的优势。经济学的优势在于它是一种事前分析，而法律仅仅是一种事后的“补救措施”。法律经济学将事前分析的方法引入法学研究，可以对新法的制定或法律的修改后果进行事前分析，预防或避免法律制定的重大失误。做为以经济学的理论和方法来研究法律的成长、结构、效益及创新的学说，法律经济学的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而土地征收制度做为一种剥夺所有权的制度，必须具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，从而实现土地资源配置的效率最大化。这正是应用法律经济学对我国土地征收制度分析的重大意义所在。
二．法律经济学视野下我国土地征收制度的缺失
法律经济学研究的基本方法在于分析财产制度是否符合经济规律以及怎样促进资源向效率更高的使用方式转移。征收制度作为财产法中一种十分特殊的制度，引起了法律经济学者极大的兴趣。在法律经济学的视野下，我国土地征收制度至少存在以下问题：
（一）对法律的经济分析就是通过法律促进稀缺资源的有效配置，实现效益，并以效益为目标(或称之为进行制度创新)。即所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用，以社会效用的增加为目的。而现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致 “公共利益”的范围规定得不够明确，不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。
1、立法上的缺失。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统的被规定在一块。因此，在土地征收的立法中，我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。
2、实践中的困境。虽然立法者对征地目的有着更为严格的限制的意图，但是，我国有关土地征收目的的规定依然不够具体、规范，实践中依然不能很好的防止土地征收的滥用。立法上，我国的《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。但由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。
（二）法律经济学的核心思想是求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而我国补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失，这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。
1、补偿标准偏低，而且以地平均年产值作为补偿标准极不科学。虽然1998年《土地管理法》已经大幅提高了征地补偿标准，但这样的补偿标准在经济发达地区与土地的市场价格相比还是偏低的。根据土地管理法的规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地在征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，以现金形式的补偿通常都在每亩1.5-3.5万元之间。实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，被征地方获得的补偿是相当低的。
同时，根据政治经济学的原理，级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润，由个别生产价格低于社会生产价格部分的差额构成。在市场经济和土地所有权存在的条件下，优等地、中等地上的超额利润，最后会通过土地所有者与租地经营者之间的竞争，转化为土地所有者占有的级差地租。所以，土地所有权是使超额利润转化为级差地租的原因，而同级差地租的形成没有关系。不难看出，土地生产条件的差别是级差地租产生的物质条件。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断，是级差地租产生的社会经济原因。而我国在土地征收的补偿上采用平均年产值的标准，从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。
2、征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场，实践中，这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是，国家对征地过程中的这部分增值额不予确认，也没有让失地的集体组织或农民从增值额中获利。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应解决土地增值分配不合理的问题。
3.补偿发放和补偿方式存在缺陷
（1）土地补偿费用收益主体不够明确。由于历史遗留的因素，土地在国家和集体土地所有权之间的权属界定并不非常清晰，不同所有权主体的土地经常交错在一块。众所周知，征收土地与征用土地是不相同的，前者改变的是所有权，后者改变的是使用权，在存在土地承包经营权的情况下，如果征收土地就涉及到对两个主体进行补偿的问题：一是对所有者即农民集体进行补偿；二是对土地所有权上依法设立了承包经营权的使用权人进行补偿，三是如果上面附着物另为他人所有的，还涉及到第三人补偿．如果土地使用权上设定了抵押权的，还应通知抵押权人，以保障担保物权人的利益．但是，我国现行的土地管理法是怎么规定的呢？只通知和公告农民集体和农民．而土地管理法实施条例竟规定，土地补偿只归农民集体经济组织．那征收的土地承包经营权的补偿费到哪里去了呢？显然，土地法没有考虑到我国土地使用权或承包经营权已流转的法律现实。这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。
（2）土地补偿方式不够灵活，安置方法过于简单，无法解决失地农民的就业问题。我国现行法律中规定劳动力安置是主要实行货币化安置的方式。计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。而我国现在征地补偿的利用机制还不是很成熟。补偿费用有时候就直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会，缺乏长远的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律经济学分析
法律经济学者认为，征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。法律经济学者对此的解释是，政府征收所涉及的项目一般都是巨大的，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判成本是很高的，原因有二：一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益，势必影响收购的进度。如果征收者承担了如此巨大的成本，只能提高服务价格，把成本转嫁到消费者身上，这样消费者和征收者双方都不能获益。此外，鉴于征收成本巨大征收者也可能会采取其他措施替代征收他们计划内的土地，结果，这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。
因此，对于土地征收制度的完善，从法律经济学的角度应当做如下分析：
（一）明确规定“公共利益”的范围， 以法律的形式来确定土地征收制度的目的。
首先，在制定土地征收的法律制度过程中应如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律经济学者运用有关公共产品的理论予以回答。根据该理论，对抗性和排他性的私人产品应由私人所有和提供，具有非对抗性和排他性的公共产品（如国防）则应该由公共所有，政府提供这些公共产品是更有效率的。由于政府提供公共产品时的高效率，因此，政府在供应公共产品时征收私人财产才是正当的，反之，政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。供应公共产品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
其次，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。
（二）至于为什么要“给予公平合理的补偿”，法律经济学者给予的最简单的解释是，它能预防政府过度使用征收权。如果不存在公平赔偿规定，政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然，征收行为不仅具有管理成本，而且具有昂贵的机会成本：一旦财产被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿，即不需要花钱就可征收财产，那么政府可能会受到“财政错觉”（fiscal illusion ）之影响，也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。其结果必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费。了避免发生财政错觉，宪法要求政府给予完全补偿或赔偿，迫使政府比较征收的机会成本和征收后的财产价值。
因此，在现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确的情况下，要完善土地征收的补偿制度：
首先，扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准 征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。
其次，国家需要承认征地带来的土地增值效益，并使农民从土地增值效益中分享利益。当然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，需要政府投入大量的资金进行基础设施建设，因此，征地后的土地增值也应该有一部分为政府获得。政府可以通过开征土地增值税获得此部分的份额。对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：(1)货币安置; (2)地价款入股安置; (3)社会保险安置; (4)留地安置; (5)用地单位安置; (6)农业安置;(7)土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
参考文献
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（5）王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版
荆门市中心城区保障性住房管理办法（试行）
湖北省荆门市人民政府
荆门市中心城区保障性住房管理办法（试行）
第13号
《荆门市中心城区保障性住房管理办法（试行）》已经2012年6月2日八届政府第10次常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
市长
二0一二年六月十九日
荆门市中心城区保障性住房管理办法（试行）
第一章总则
第一条为加强本市中心城区保障性住房管理，满足中低收入居民的基本居住需求，促进社会公平与和谐，根据国家和省有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本市中心城区内保障性住房的规划、建设、分配、使用的监督管理。
第三条本办法所称保障性住房，是指政府直接投资或提供政策支持，限定户型面积、供应对象、配售价格、租金水平和补贴标准，面向中低收入居民住房困难家庭，以出租或出售方式提供的具有社会保障性质的政策性住房。包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房以及其他用于保障用途的住房。
第四条市房产管理部门负责拟定中心城区保障性住房政策、制度、保障规划和年度计划，报请市政府批准，并负责组织实施。
市发改、住建、财政、国土资源、规划、民政、税务、人社、金融、公安、监察、审计、物价和住房公积金管理中心等部门在各自职责范围内做好保障性住房管理工作。
各区房产管理部门负责本行政区域内保障性住房的房源筹集、资格审核、租售和后续管理等工作。
各街道办事处(镇人民政府)负责受理本辖区保障性住房的申请、初审登记工作。
第五条市住房保障中心是市房产管理部门所属的住房保障实施机构，负责下列保障性住房的日常管理工作：
（一）中心城区保障性住房政策、制度、保障规划和年度计划的贯彻执行；
（二）市政府组织实施的保障性住房出租、出售、收回、收购的执行，以及保障性住房入住、使用、退出情况的审核和检查；
（三）中心城区商品住房建设项目配建保障性住房的管理和市政府出租的保障性住房的运营管理及维修养护；
（四）中心城区政府、企业等单位和社会组织所有的保障性住房的监管；
（五）住房保障档案管理及信息系统的建立和维护。
第二章规划与建设
第六条市房产管理部门会同市发改、住建、财政、国土资源、规划等部门，根据上级部门下达的任务和全市的住房需求，结合财力状况、资源环境条件以及人口规模和结构等，编制中心城区保障性住房规划和年度计划，报市人民政府批准后执行。
保障性住房规划和年度计划应当纳入本级国民经济和社会发展规划、年度计划，并与城乡规划、土地利用总体规划和住房建设规划相衔接。
第七条保障性住房应当统筹规划、合理布局、配套建设，充分考虑住房困难家庭交通、就医、就学等方面的需求。
廉租住房、公共租赁住房建设坚持小户型、统一装修、经济实用的原则，满足住户的基本居住需求。
第八条市国土资源部门应当根据保障性住房规划和年度计划，在国有建设用地年度供应计划中单独列出保障性住房项目建设用地指标，优先供应。
收回使用权的国有土地和储备土地应当优先安排用于保障性住房建设。
年度保障性住房（包括棚户区改造住房）建设用地，不得低于当年省、市规定的住宅建设用地总量的一定比例。
第九条保障性住房可以采用集中建设和配建相结合的方式建设。
政府投资集中建设保障性住房，实行项目代建制，由市住建部门负责实施。项目竣工后，移交市房产管理部门管理。
新建商品住房项目和城中村改造、城市棚户区改造、旧城改造等住房建设项目，由项目开发企业按照项目宗地规划容积率上限计算的商品房总建筑面积的5%配套建设保障性住房。配建的各类保障性住房的具体分配比例，根据年度省下达的目标任务确定。
第十条配建保障性住房的建设用地实行划拨供应。配建保障性住房用地面积包括保障性住房建设实际占地面积和共用部位、共用设施设备等分摊的用地面积。
市规划部门在出具宗地规划设计条件时，应会同市房产管理部门明确配建保障性住房的类型、配建比例、建设标准、位置和建成后的有关事项，作为土地招拍挂、划拨或协议出让的前置条件，并在国有建设用地划拨决定书或者国有建设用地使用权出让合同中明确约定。
第十一条市房产管理部门应依据土地出让合同和项目规划设计方案确定的内容，与竞得土地的项目开发企业签订保障性住房配建合同。
同一商品住房开发项目中配建的保障性住房应按整幢或整单元的方式集中安排，不足单元部分按应配建面积、套数依次由低到高竖向安排。
第十二条市发改、住建、规划、国土资源、房产管理部门对商品住房开发项目进行审批时，应当依据保障性住房配建合同审核保障性住房配建情况，在审批文件中注明配建保障性住房的类型、比例、建设标准、建筑面积、套数、户型、位置等事项。
第十三条商品住房开发项目配建保障性住房的，应当同步规划设计、同步施工建设、同步竣工交付使用。同一小区分期开发建设的，应在第一期配套建设。
项目竣工验收时，应当对保障性住房配建情况进行现场核实。凡未按照保障性住房配建合同配建保障性住房的，不予竣工验收备案。
第十四条配建保障性住房竣工验收后，市房产管理部门、市财政部门应及时与项目开发企业办理交接手续，出具保障性住房移交审批单。市房屋登记机构凭保障性住房移交审批单办理该项目的商品房初始登记，并在房屋所有权证书上载明保障性住房类型。
商品住房开发项目配建的廉租住房、公共租赁住房，产权归市房产管理部门所有。配建的经济适用住房由项目开发企业按照市政府核准的价格向符合条件的家庭出售。
第十五条配建的保障性住房交付使用后，日常物业管理纳入所在小区统一管理。项目开发企业对配建的保障性住房按规定承担保修责任。物业服务企业按照合同约定承担管理、维护责任。
第十六条商品住房开发项目不宜配建保障性住房的，项目开发企业应当向市政府提出缴纳易地建设费申请，在办理规划方案审批前，凭市政府批准文件向市房产管理部门按本办法规定标准一次性缴纳保障性住房易地建设费，存入市财政保障性住房建设资金专户。
保障性住房每平方米易地建设费的缴纳标准原则上按本年度上月同类型、同区域商品住房的平均销售价格一次性缴纳。本年度上月同类型、同区域商品住房的平均销售价格以市房产管理部门公布的数据为准。
易地建设费全部用于保障性住房建设。
第十七条市、区人民政府支持企事业单位和社会组织投资、建设和运营保障性住房，鼓励企事业单位、社会组织和个人将符合条件的自有住房向保障对象出租或者向社会捐赠，统一纳入保障性住房的管理范围。捐赠的住房，依法享受公益性捐赠税费减免相关政策。
配建保障性住房的商品住房开发项目，按保障性住房建筑面积占项目中住房总建筑面积的比例享受政策优惠。
保障性住房建设项目按国家和省规定享受相关税收优惠，免收相关行政事业性收费和政府性基金。
第十八条企业利用符合城市总体规划的自用土地建设的保障性住房，实行谁投资、谁所有，投资者权益可依法转让，涉及改变土地用途的，应按规定变更，经市政府批准后方可建设。
企业按照规定建设的保障性住房的管理，由该单位提出具体方案，经市房产管理部门核准后实施。
第十九条承担保障性住房建设任务的房地产开发企业应严格按约定配建保障性住房，不得擅自改变保障性住房用地性质、规划设计和建设标准。
第二十条单套廉租住房的套型建筑面积应控制在50平方米以内；单套公共租赁住房的套型建筑面积应控制在60平方米以内，高层住宅可在单套控制面积基础上放宽10平方米；单套经济适用住房的套型建筑面积应控制在60平方米左右，最高不得超过90平方米。
用于解决政府引进的特殊专业人才，全国、省部级劳模，全国英模，荣立二等功以上的复转军人住房困难的公共租赁住房面积可以适当放宽。
以集体宿舍形式建设的，应符合宿舍建筑设计规范的有关规定。
保障性住房的设计应当合理布局，功能齐全，满足住房对采光、隔声、节能、通风和公共卫生的要求。
第三章申请与准入
第二十一条本市中心城区符合条件的居民住房困难家庭，可以按规定的程序申请租赁或者购买一套保障性住房，或者申请住房租赁补贴。符合条件的外来务工人员可以按规定的程序申请租赁一套公共租赁住房。
市房产管理部门应当会同相关部门合理确定出租、出售保障性住房和发放住房租赁补贴的比例，并根据居民收入、财产、住房困难状况，确定相应的保障方式。
第二十二条申请保障性住房应当符合下列条件：
（一）具有本市中心城区户籍。家庭成员的户籍因就学、服兵役迁出本地的，在就学、服兵役期间享受本办法规定的住房保障待遇；
（二）家庭财产总额及人均年可支配收入不超过市人民政府规定的财产限额及收入线标准。政府引进的特殊专业人才，全国、省部级劳模，全国英模，荣立二等功以上的复转军人的收入标准可以适当放宽；
（三）在中心城区无住宅建设用地或者无自有住房，或者有自有住房，但住房面积低于市人民政府规定的住房保障面积标准；
（四）未享受政府住房保障(夫妻双方有一方户口不在本市的，需提供户口所在地住房保障部门出具的住房证明)；
（五）市人民政府规定的其他条件。
在中心城区连续缴纳社会保险费或住房公积金达到两年的外来务工人员符合政府规定的收入和住房困难标准，可以申请公共租赁住房。
第二十三条市房产管理部门应当会同相关部门综合考虑居民收入水平、家庭财产状况、住房状况、家庭结构以及政府财力状况、资源环境条件等因素，确定本地的收入线标准、财产限额、住房保障面积的标准，报市人民政府批准后向社会公布。
第二十四条申请保障性住房应当由具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人。
同一户籍簿上的多个家庭可以分别申请保障性住房、住房租赁补贴，但申请家庭成员不能有重叠。符合条件的成年子女可以作为共同申请人一并申请。
独生子女家庭在申请租赁保障性住房时，独生子女可以按两个子女计算份额。
第二十五条申请保障性住房应当提交下列资料：
（一）保障性住房申请表；
（二）家庭收入（资产）情况的证明材料；
（三）家庭住房状况的证明材料；
（四）家庭成员身份证和户口簿；
（五）婚姻状况证明材料；
（六）市人民政府规定的其他证明材料。
申请家庭应当声明同意接受市、区房产管理部门和有关行政管理部门对其户籍、收入（资产）、住房等情况的调查核实。
第二十六条申请市政府组织实施的保障性住房，按照下列程序办理：
（一）申请人向户籍所在地社区（村）提出申请。经社区（村）审查认为符合条件的，社区（村）应当将申请人基本情况和审查意见在申请人家庭所在地公示，公示时间不少于十五日。经公示无异议或者经查证异议不成立的，将审查意见连同申请人的申请材料一并报街道办事处（镇人民政府）。
（二）街道办事处（镇人民政府）对申请材料及申请家庭收入（资产）、家庭住房状况是否符合规定条件进行初审。初审时应当对申请人提交的书面申请及有关证明材料的真实性进行调查核实。对初审无异议的，将初审意见连同申请人的申请材料一并报区房产管理部门。
（三）区房产管理部门应当自收到有关材料之日起十五个工作日内，会同民政、公安、税务、人社、工商、金融等部门，对申请人的家庭住房、人口、收入、车辆、存款、有价证券等有关情况进行复审。认为符合条件的，将复审意见连同申请人的申请材料一并报市房产管理部门。
（四）市房产管理部门应当自收到有关材料之日起十五个工作日内对区房产管理部门审查认定资料是否符合条件进行审核。
对符合条件的，应当将申请人申报的基本情况予以公示，公示期为十五日。对公示无异议或者经查证异议不成立的，纳入保障性住房准入、住房租赁补贴发放范围。
第二十七条对拒不配合调查，申请材料不齐全、不真实或者经审核不符合条件的，初审、复审或者审核部门应当退回其申请，书面告知申请人，并说明理由。
申请人如有异议，可以自收到书面告知之日起二十日内，向初审、复审和审核部门申请复核。初审、复审或者审核部门应当自收到复核申请之日起十五个工作日内进行复核，并将复核结果书面告知申请人。
第二十八条申请廉租住房租赁补贴和区政府组织实施的保障性住房，由各区按照相关程序予以审核办理。
第二十九条市房产管理部门对纳入城镇住房保障范围的申请人，实行轮候分配制度。轮候信息应当向社会公开。
保障性住房轮候的具体办法，由市房产管理部门制定，报市人民政府批准后执行。
第三十条有下列情形之一的符合申请保障性住房条件的家庭，在轮候时予以适当优先分配：
（一）孤寡老人；
（二）申请家庭成员中有属于残疾、重大疾病、重点优抚对象、获得市级以上见义勇为表彰、特殊贡献奖励、劳动模范称号的；
（三）申请家庭成员中有转业士官和在服兵役期间荣立二等功、战时荣立三等功以上的；
（四）计划生育独女家庭；
（五）法律、法规规定的其他情形。
第三十一条申请人住房保障的具体方式确定后，由市、区住房保障实施机构与申请人签订相应的保障性住房租赁合同或者发放住房租赁补贴协议，监督购买保障性住房的申请人与出售人签订房屋买卖合同。
第三十二条住房租赁补贴标准由市物价部门会同市房产管理部门等确定，每年核定一次，报市人民政府批准后向社会公布。
第三十三条符合条件的外来务工人员申请公共租赁住房的，应当由用人单位按规定程序统一向市、区房产管理部门提出申请，用人单位应当对申请人基本情况和所提供材料的真实性进行担保。
外来务工人员申请本单位建设的公共租赁住房的，应当向用人单位提出申请，由用人单位进行认定、审核、公示，并报市、区房产管理部门备案。
第四章资金与房源
第三十四条保障性住房资金按下列渠道筹集：
（一）年度财政预算安排的专项建设资金；
（二）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；
（三）土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排的资金；
（四）中央和省级财政预算安排的保障性住房专项建设、租赁补贴资金；
（五）企业等单位筹集的公共租赁住房建设资金；
（六）出租、出售保障性住房政府所得收益；
（七）保障性住房购房人上市交易缴纳的土地收益等相关价款；
（八）保障性住房建设融资款；
（九）地方发行债券；
（十）捐赠资金。
第三十五条保障性住房资金应当专项用于下列支出：
（一）新建、改建、回购、租赁保障性住房；
（二）收购其他住房用作保障性住房；
（三）保障性住房的维护和管理；
（四）偿付保障性住房建设融资本息。
保障性住房资金支出国家另有规定的，按照国家有关规定执行。
第三十六条保障性住房资金实行专项管理、分账核算、专款专用。
住房保障实施机构管理的廉租住房、公共租赁住房租金收入，严格实行收支两条线管理，专项用于廉租住房和公共租赁住房的小型维护和管理。对于大型维修项目，由市房产管理部门和财政部门按照程序报市政府批准后，在保障性住房专款中列支。
第三十七条市政府投资集中建设的保障性住房资金由市财政部门按照基本建设程序办理。
采取配建的保障性住房，根据上级下达的年度计划，由市房产管理部门负责将各项目配套建设面积纳入年度建设计划；由市发改部门负责报省发改部门立项；由市财政部门负责将上级保障性住房建设补助资金，根据项目建设计划和项目进展情况及时拨付。
第三十八条保障性住房房源主要包括：
（一）旧城改造、棚户区改造、商品住房建设项目中配建的保障性住房；
（二）政府出资新建、改建、收购、回购、租赁的住房；
（三）腾退的公有住房；
（四）社会捐赠的住房；
（五）企业利用自用土地投资建设的公共租赁住房和经市政府批准的其他单位所建的公共租赁住房；
（六）符合条件的集体经济组织经过市政府批准利用集体建设用地新建的公共租赁住房；
（七）距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业集资合作建设的经济适用住房；
（八）其它渠道筹集的住房。
第五章售价与租金
第三十九条保障性住房的销售价格、租金标准由市物价部门会同市房产管理部门按有关规定确定，报市人民政府批准后公布执行。
保障性住房的具体销售价格、租金标准，应当考虑楼层、朝向等因素合理确定。
第四十条政府投资建设并运营管理的公共租赁住房租金实行政府定价，租金标准由市物价部门会同市房产管理部门核定，报同级人民政府批准后向社会公布。
各类企业和其他机构投资建设、运营管理的公共租赁住房租金实行政府指导价，租金标准可在市物价部门会同市房产管理部门核定的租金标准基础上上下浮动，上浮幅度不得超过10%。
公共租赁住房的租金标准一般不超过同区位普通商品住房市场租金标准的80%。
第四十一条廉租住房和公共租赁住房的租金标准，应当根据住房市场租金水平实行动态管理，一般3年调整公布一次，或者根据住房市场租金变化情况适时调整公布。
第四十二条经济适用住房销售价格实行政府指导价管理，具体标准由市物价部门会同房产管理部门依据国家经济适用住房价格管理的有关规定，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。房地产开发企业建设的保障性住房项目利润率按不高于3%核定；政府、企业等单位集资合作建设的保障性住房按成本价销售，不得有利润。
经济适用住房销售实行明码标价，销售价格不得高于基准价格及上浮幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。
第六章使用与退出
第四十三条保障性住房的住户不得违反规定将保障性住房出租、转租、转借、调换、转让、抵押以及作为经营性用房。
承租保障性住房的，应当在接到办理入住手续通知后的二个月内办理交房手续并入住。无正当理由逾期未办理入住手续的，取消入住资格。
第四十四条市房产管理部门应当加强对保障性住房使用情况的监督管理。区房产管理部门、街道办事处（镇人民政府）具体负责对保障性住房住户的使用情况进行调查、核实、提出处理意见。
第四十五条物业服务企业受市房产管理部门委托，应当建立保障性住房住户、住房档案，将住户入住情况登记造册，及时了解和掌握保障性住房的出租、转租、转借、调换、经营、转让、空置等情况，发现违反规定使用保障性住房以及住户的家庭人口、收入（资产）、住房变化等情况，应当及时报告市、区房产管理部门。
保障性住房住户有义务配合物业服务企业、街道办事处（镇人民政府）和市、区房产管理部门对保障性住房使用情况的核查工作。
第四十六条保障性住房住户不得改变房屋用途，不得损毁、破坏和改变房屋结构、配套设施，不得擅自装修。
保障性住房住户应当及时缴纳物业服务费用。
未分配的保障性住房的物业服务费用，由市财政部门按规定向物业服务企业支付。
第四十七条政府投资建设的廉租住房和公共租赁住房租赁合同约定租赁期限的，如期限届满需要续期，申请人应当在期满前三个月重新提出申请并申报有关材料，由市、区房产管理部门予以审核并公示，公示时间不少于十五日。
经审核仍符合条件的，申请人可以重新签订租赁合同。
未按规定申报材料或者申报材料经审核不再符合条件的，市、区房产管理部门应当在原租赁合同约定租赁期限届满之日起收回保障性住房。
企业等单位建设的公共租赁住房租赁期限届满需要续期的，按本条规定办理。
第四十八条住房保障对象的家庭人口、收入、财产状况等信息发生变动，不再符合住房保障条件的，应当书面告知市、区房产管理部门。
市、区房产管理部门应当会同有关部门定期对保障对象的有关信息进行审核，并根据审核结果和保障对象告知的信息作出延续、调整或者终止住房保障的决定，于下月起执行。
第四十九条保障对象需要终止租赁保障性住房或者停止住房租赁补贴的，应当书面告知市、区房产管理部门，由市、区房产管理部门收回保障性住房或者停止发放住房租赁补贴，并办理相关手续。
第五十条承租保障性住房或者享受住房租赁补贴的保障对象，有下列情形之一的，市、区房产管理部门应当解除合同，收回保障性住房，或者停止发放住房租赁补贴：
（一）无正当理由连续六个月以上未在所承租的保障性住房内居住的；
（二）累计六个月以上未缴纳租金的；
（三）不再具备租赁保障性住房条件，经催告拒绝退出的；
（四）有关信息发生变动不再符合规定条件的；
（五）转租、出借保障性住房的；
（六）损毁、破坏保障性住房，擅自改变房屋用途、结构和配套设施，或者不当使用造成重大损失的；
（七）法律、法规规定或合同约定的其他情形。
第五十一条自购买保障性住房之日起满五年，购买人要求上市转让的，经市房产管理部门批准后，可以转让，政府享有优先购买的权利。转让给政府以外的其他受让人的，应当按市人民政府确定的同地段商品住房与保障性住房差价的一定比例缴纳相关价款。购买人也可以在按政府规定的标准缴纳相关价款，取得完全产权后，自行转让。
第五十二条购买的保障性住房，购买人在取得完全产权前有下列情形之一的，由政府回购：
（一）已另行购买或者通过继承、赠予等方式获得住房的；
（二）全部家庭成员户籍均迁出本地的；
（三）擅自转让、出租、出借或者抵押保障性住房的；
（四）损毁、破坏保障性住房，擅自改变房屋用途、结构和配套设施，或者不当使用造成重大损失的；
（五）法律、法规规定或合同约定的其他情形。
第七章监督与处罚
第五十三条保障性住房管理实行政府工作目标责任制。年度责任目标纳入政府领导班子和主要领导干部工作实绩综合考核评价内容。
市、区人民政府应当向同级人民代表大会报告保障性住房规划和年度计划实施情况以及保障性住房财政支出预算决算情况。
保障性住房资金的筹集、拨付、使用、管理和租金收支，依法接受审计机关的审计监督和有关部门的监督检查。
第五十四条市、区房产管理部门应当建立住房保障信息系统，与全省住房保障信息管理系统衔接，并与政府职能部门其他信息管理平台建立信息共享渠道。
第五十五条市、区房产管理部门应当加强出租、出售的保障性住房后续管理。规范和完善住房保障档案管理，建立保障性住房档案和住房保障对象档案。
第五十六条市、区房产管理部门应当对住房保障对象遵守本办法和合同约定情况进行监督检查，并有权采取以下措施：
（一）查阅、记录、复制保障对象与住房保障相关的资料，了解其家庭人口、收入、财产状况等信息，有关单位和个人应当予以配合，如实提供有关资料；
（二）在至少一名成年家庭成员陪同下，进入未取得完全产权的保障性住房检查住房使用情况；
（三）对违反本办法和合同约定的行为予以制止并责令改正。
房产管理部门对在工作中知悉的公民个人信息应当予以保密。
第五十七条对有下列行为之一的，由市人民政府责令改正，通报批评：
（一）未按规定编制城镇住房保障规划和年度计划的；
（二）未按规定在国有建设用地供应年度计划中单独列出保障性住房建设用地指标，或者保障性住房用地年度供应量达不到规定比例的；
（三）未按规定确定和调整本地的收入线标准、财产限额、连续缴纳社会保险费年限、住房保障面积的标准，以及未按期核定住房租赁补贴标准的。
第五十八条对从事保障性住房管理工作的单位及其工作人员有下列行为之一的，由市监察部门依法追究责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理：
（一）向不符合规定条件的申请人提供保障性住房、住房租赁补贴的；
（二）未按规定使用住房保障资金的；
（三）在保障性住房项目建设中违规收取费用的；
（四）对保障性住房管理中发现的违法违规行为不及时依法处理的；
（五）其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的行为。
第五十九条开发建设单位擅自改变保障性住房用地性质、规划设计和建设标准的，由市国土资源、规划、住建等部门依照各自职责依法予以处罚；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
开发建设单位未按约定配建廉租住房和公共租赁住房的，应当依法承担违约责任，并由市房产管理部门责令改正。
开发建设单位有上述不良行为的，由市房产管理部门记入企业信用档案，永久禁止该单位参与保障性住房建设。
第六十条申请人故意隐瞒、虚报或者伪造有关信息，或者采取贿赂等不正当手段在申请时骗取保障性住房的，由市、区房产管理部门退回其申请，终身不再受理其保障性住房申请。同时将当事人的行为记入市住房保障信息管理系统，并将有关行为抄告当事人所在的社区或单位。
第六十一条当事人故意隐瞒、虚报或者伪造有关信息，或者采取贿赂等不正当手段已骗取保障性住房的，由市、区房产管理部门责令退回保障性住房或者住房租赁补贴资金，终身不再受理其保障性住房申请。同时将当事人的行为记入市住房保障信息管理系统，并将有关行为抄告当事人所在的社区或单位。
第六十二条保障对象擅自改变住房用途和结构或者造成住房毁损的，由市、区房产管理部门提请有关部门责令限期改正；造成损失的，依法承担赔偿责任。
保障对象拒不退出保障性住房或者拒不补缴保障性住房租金的，由市、区房产管理部门依法申请人民法院强制执行。
第六十三条有关单位和个人为保障性住房申请人或者其家庭成员出具虚假证明材料的，由市、区房产管理部门提请有关部门追究相关责任人的责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
第八章附则
第六十四条各县(市)可以根据本办法，结合当地实际，制定具体实施办法。
第六十五条本办法由市房产管理局解释。
第六十六条本办法自发布之日起施行。
