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国务院


国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知

国发〔2007〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为贯彻落实党的十六届六中全会精神，切实解决农村贫困人口的生活困难，国务院决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度。现就有关问题通知如下：
一、充分认识建立农村最低生活保障制度的重要意义
改革开放以来，我国经济持续快速健康发展，党和政府高度重视“三农”工作，不断加大扶贫开发和社会救助工作力度，农村贫困人口数量大幅减少。但是，仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题，需要政府给予必要的救助，以保障其基本生活，并帮助其中有劳动能力的人积极劳动脱贫致富。党的十六大以来，部分地区根据中央部署，积极探索建立农村最低生活保障制度，为全面解决农村贫困人口的基本生活问题打下了良好基础。在全国建立农村最低生活保障制度，是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。各地区、各部门要充分认识建立农村最低生活保障制度的重要性，将其作为社会主义新农村建设的一项重要任务，高度重视，扎实推进。
二、明确建立农村最低生活保障制度的目标和总体要求
建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。
建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围。同时，要做到制度完善、程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。要实行动态管理，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富。
三、合理确定农村最低生活保障标准和对象范围
农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。
农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
四、规范农村最低生活保障管理
农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发，采取简便易行的方法。
（一）申请、审核和审批。申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一般不计入家庭收入，具体核算办法由地方人民政府确定。
（二）民主公示。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。公示的内容重点为：最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况。对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理。
（三）资金发放。最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时地将最低生活保障金支付到最低生活保障对象账户。
（四）动态管理。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。
五、落实农村最低生活保障资金
农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。
地方各级人民政府及其相关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村最低生活保障资金，提高资金使用效益。同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。农村最低生活保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用。
六、加强领导，确保农村最低生活保障制度的顺利实施
在全国建立农村最低生活保障制度，是一项重大而又复杂的系统性工作。地方各级人民政府要高度重视，将其纳入政府工作的重要议事日程，加强领导，明确责任，统筹协调，抓好落实。
要精心设计制度方案，周密组织实施。各省、自治区、直辖市人民政府制订和修订的方案，要报民政部、财政部备案。已建立农村最低生活保障制度的，要进一步完善制度，规范操作，努力提高管理水平；尚未建立农村最低生活保障制度的，要抓紧建章立制，在今年内把最低生活保障制度建立起来并组织实施。要加大政策宣传力度，利用广播、电视、报刊、互联网等媒体，做好宣传普及工作，使农村最低生活保障政策进村入户、家喻户晓。要加强协调与配合，各级民政部门要发挥职能部门作用，建立健全各项规章制度，推进信息化建设，不断提高规范化、制度化、科学化管理水平；财政部门要落实资金，加强对资金使用和管理的监督；扶贫部门要密切配合、搞好衔接，在最低生活保障制度实施后，仍要坚持开发式扶贫的方针，扶持有劳动能力的贫困人口脱贫致富。要做好新型农村合作医疗和农村医疗救助工作，防止因病致贫或返贫。要加强监督检查，县级以上地方人民政府及其相关部门要定期组织检查或抽查，对违法违纪行为及时纠正处理，对工作成绩突出的予以表彰，并定期向上一级人民政府及其相关部门报告工作进展情况。各省、自治区、直辖市人民政府要于每年年底前，将农村最低生活保障制度实施情况报告国务院。
农村最低生活保障工作涉及面广、政策性强、工作量大，地方各级人民政府在推进农村综合改革，加强农村公共服务能力建设的过程中，要统筹考虑建立农村最低生活保障制度的需要，科学整合县乡管理机构及人力资源，合理安排工作人员和工作经费，切实加强工作力量，提供必要的工作条件，逐步实现低保信息化管理，努力提高管理和服务质量，确保农村最低生活保障制度顺利实施和不断完善。

国务院
二○○七年七月十一日

无知与自由 ——读哈耶克《法律、立法与自由》

包万超
　 人类一思索，上帝就发笑。

　 真正的思想家，都是一面奔跑一面哭泣的人，他们要诠释一个时代的真理，就必须承受时代落差造成的悲剧命运。

　 1993年3月，当哈耶克逝世的消息在世界各地的新闻节目和报刊上传出后，整个热闹的思想界瞬间为之愕然，接着对这位“缔造了自由世界经纬”的大师爆发出如潮的哀思和敬意。这一情境再次证明了，人类对自己思想精英的理解、尊敬和珍视总是来得太晚。虽然哈耶克早在1974年就获得了诺贝尔经济学奖的殊荣，但这位思想巨匠的漫长的学术生涯，却充斥着社会大众和同行学者对他的误解和敌视。

　 最近十年，我国学者已陆续译出哈耶克的《致命的自负》、《个人主义与经济秩序》、《通往奴役之路》和《自由秩序原理》等著作，去年又翻译出版了《法律、立法与自由》，这是迟来的幸事。

　 《法律、立法与自由》是哈耶克经历17年的思考而分别于1973年、1976年和1979年发表的最后一部系统性的学术巨著。本书围绕标题所关涉的相应主题划分为三卷：第一卷为“规则与秩序”，第二卷为“社会正义的幻象”，第三卷为“自由社会的政治秩序”。

　 哈耶克在知识论上为本书提出了一个关涉人类命运的基本命题：

　 我们应当学到足够多的东西，以避免用扼杀个人互动的自生自发的秩序（Spontaneousorder）的方式（置其于权威当局的指导下）去摧毁我们的文明。但是，要避免这一点，我们就必须放弃这样一种幻想：我们能够通过刻意的思考而“创造人类的未来”……

　 哈耶克的这一最终结论，我认为在法律与立法领域可以转换为一个关于知识与自由的命题：承认人类的无知，尊重各种自生自发的秩序，是人类真正达致自由的前提条件。

　 哈耶克这里所说的自由，是一种允许所有的人运用自己的知识去实现自己的目的，且只受普遍适用的正当行为规则的约束的自由状态。这种状态为人们实现各自的目的提供最佳的条件，因此，“自由不只是许多价值中的一个价值，而且还是所有其他个人价值的渊源和必要条件。”这一命题还认为，只有当权威当局，包括人民依多数原则组成的权威当局，在行使强制性权力的方面受社会共同体所信奉的一般原则的限制的时候，自由才得以实现和维续，而奉行权宜之策则会摧毁自由。因此这种自由的标志是存在一个得到保障的私人领域。显然，哈耶克所承继的，正是由佛格森、休谟与斯密等苏格兰启蒙思想家创立的，后来被柏林称作“消极的自由主义”，或“保守的自由主义”的传统。这一传统区别于以卢梭为代表的欧陆浪漫主义的“积极的自由主义”，或“伪个人主义”的自由主义传统。

　 哈耶克认为，承认人类的无知，即承认我们的事实性知识的永恒局限是达致这种自由的前提。每一个人都只能拥有所有社会成员所掌握的知识中的一小部分，从而每个人对于大多数决定着各个社会成员的行动的特定事实（更不用说自然的和社会发展的规律）都处于一种必然的和无法弥补的无知状态。正是这种无知，人类要对一个变动不居的大社会或开放社会的未来发展做出完全的预见或准确的预测显然是不可能的。哈耶克指出，承认人类的无知使个人的自由选择成为可能，而自由赋予了文明以一种“创造力”并赋予了社会以进步的能力。

　 哈耶克强调，威胁着人类自由的几乎永不枯竭的那个思想源泉在于人类理性的自负。由于这种自负，人类事实上已经把自身假定为全知全能的观察者和裁判者，在所有实行市场经济的国家（更不用说奉行计划经济的国家了）里，都存在着政治家们试图“设计人类的未来”或重构社会的危险。这是一条终究会扼杀个人自由和通向奴役的道路。

　 哈耶克确信：“在我们这个时代，不仅是一些科学上的分歧，而且也包括一些最重要的政治上或意识形态上的分歧，在最终的意义上都源自两种思想学派在哲学观念上的基本分歧。”一种是“演进的理性主义”，另一种是“建构的理性主义”，或波普尔所称的批判的理性主义和幼稚的理性主义之分。哈耶克认为：“建构的理性主义传统，无论是在事实和规范的研究结论上都可以被证明为一种谬误，因为现行的制度并不完全是设计的产物，而如果要使社会完全取决于设计，那就不可能不同时极大地限制人们对可资运用的知识的利用。”

　 哈耶克强调：

　 人不仅是一种追求目的的动物，而且在很大程度上也是一种遵循规则的动物。人之所以获得成功，并不是因为他知道他为什么应当遵守那些他实际上所遵守的规则，甚至更不是因为他有能力把所有这些规则成文化，而是因为他的思维和行动受着这样一些规则的调整———这些规则是在他生活于其间的社会中经由一种选择过程即演化出来的，从而它们也是世世代代的经验的产物。

　 上述基本观点哈耶克主要是通过逻辑上相互关联的五个命题来阐述的：第一个命题是，所有的社会秩序或法律规则，不是演进的就是建构的：前者是指演进的理性主义赖以形成的自生自发的秩序、内部秩序、内部规则；而后者则是指在建构的理性主义指导下的“人造的秩序”、外部秩序或外部规则。前者是自由主义理论的核心概念，建构或扩展存在于现实世界中的各种自生自发的秩序是社会理性研究的主要任务。

　 第二个命题是，自生自发的秩序是人之行动而非人之设计的结果。哈耶克在此提出了有关“自然”、“人为”和“人之行动而非设计”的现象的三分观，不仅对“自然”与“人为”的二元观提出了尖锐的批判，而且揭示了笛卡尔以来建构理性主义在法律领域中长期占支配地位的“社会秩序规则一元论”，以及把现实社会中“人之行动而非设计”的制度或规则分割出去的过程、条件和危害。在这一基础上，哈耶克阐述了关于内部规则和外部规则的“社会秩序规则二元观”。强调了内部规则作为“自由的法律”与传统、习俗、惯例，乃至于私法与普通法的密切关系，及其在司法过程中的应用和对于自由制度的独特意义。

　 第三个命题是，法律先于立法，经由立法的方法而制定出来的法律主要是公法，即主要由宪法性法律、财政立法和行政法组成的强制性组织规则或外部规则。这一命题还指出，在过去一百年的岁月中，通过大量的“社会”立法把私法转换成公法而严重损害了自生自发的秩序。———“这种立法的目的乃在于把私人的活动导向特定的目的并有利于特定的群体。正是受‘社会正义’之幻象的激励而做出的这些努力，使得那些目的独立的正当行为规则（或私法规则）一步一步地变成了目的依附的组织规则（或公法规则）。”这一命题导出了第二、第三卷要分别深入阐述的第四和第五个命题。

　 哈耶克在第二卷中提出和论证的命题是，时下通常所说的“社会的”或分配的正义，只是在上述两种秩序的后一种，即建构的或组织的秩序中才具有意义；而它在自生自发的秩序中，也就是斯密所说的“大社会”或波普尔所谓的“开放社会”里，则毫无意义且与之完全不相容。接着哈耶克在第三卷进一步阐述了一个重要命题：那种占支配地位的自由民主制度，因同一个代议机构既制定正当行为规则又指导或管理政府，而必然导致自由社会的自生自发秩序逐步转变成一种服务于有组织的利益集团联盟的全权体制。像布坎南一样，哈耶克意识到，制宪者的当初设想和时下盛行的各种制度都不可能使个人自由得到充分的保障，而正是这一认识促使哈耶克在《法律、立法与自由》中最后试图回答这样一个问题，即什么样的宪法性制度安排，才可能对维护个人自由有最大的助益。

　 综上，哈耶克的五个命题都是建立在人类的无知或有限理性的知识论基础上，从不同维度或层面上提出尊重、发现、拓展和重构各种自生自发秩序对于维护人类自由的重大意义。

　 像哈耶克的其他重要著作一样，《法律、立法与自由》赢得了读者，也找到了它的批判者。本书在学术上面临最大的挑战也许是如何在自生自发的秩序与建构的秩序之间，或内部规则与外部规则之间，制度的稳定与创新之间，以及制度的借鉴和本地化之间保持合理的张力，哈耶克对此试图做了一些努力，但仍被普遍认为具有“唯传统主义”的色彩。他未能充分阐述制度得以创新的可能和主要路径，更未能解释今天广大的发展中国家在学习和模仿包括法律制度在内的西方文明如何成为可能。在演进与建构之间，哈耶克前后也表现出内在思维理路的矛盾，正如布坎南指出的，哈耶克关于个人自由主义的制度与理论的论述，以及宪法模式的重新思考和设计问题都强烈地体现了建构主义的思维特性。哈耶克关于立法与制定法的看法不但与现实社会的情况相左，而且无法在知识论上反驳近年机制设计理论对立法合理性的旁证，即立法作为不完全信息博弈下的机制设计，可以处理为一个关于信息和激励（满足参与约束与激励相容约束的原则）的实证问题。这种立法及意义多少与哈耶克论述的情况已经不一样了。此外，哈耶克在本书中对若干重要概念的运用未能保持一致，如关于自生自发秩序、内部秩序和内部规则的提法等等，在这个方面哈耶克本人也承认，他希望通过在特定场合运用特定用语使问题得以更清晰和明确表述而弥补用语不统一的缺陷。

　 但是，我坚持认为，上述批评无论是否合理或站得住脚，它们都并不表明《法律、立法与自由》留下了令人遗憾的缺陷。恰恰相反，像历史上的任何一部思想巨著一样，它的意义不在于促进共识，而是引发世人的思考和讨论。